Longread | 17-05-2023 | Academie voor Overheidscommunicatie

Samenvatting

Wat is er aan de hand?

• We zijn lange tijd verwend met een basisvertrouwen. Te lang is gedacht: we leggen bij een crisis uit wat de bedoeling is, en dan snappen mensen het.
• De overheid is vanwege afnemend vertrouwen minder geloofwaardig geworden als afzender.  Maar we communiceren wel bij crises en dat wringt.
• We denken nog te lineair. Er zijn ontzettend veel verschillende doelgroepen. Dit vraagt veel meer analyse en een andere manier van communiceren, meer in plaatjes.
• Je hebt te maken met verschillende gelaagdheden in vertrouwen en bereik (onderzoek Eefje Steenvoorden). Die gelaagdheid moet je ook aanbrengen in je communicatie.
• We kennen de sociale processen die in de samenleving spelen, nog onvoldoende. We missen hierin kennis en skills, bijvoorbeeld over de werking van algoritmen.
• Mensen verwachten veel van de overheid, maar er wordt andersom ook veel verwacht van burgers.

Wat hebben we geleerd van corona en andere crises?

• We leerden tijdens corona in sneltreinvaart om multidisciplinair samen te werken en de communicatie steeds aan te passen om zoveel mogelijk mensen te bereiken.
• We leerden dat je krijgt wat je geeft. Als je wantrouwen geeft, moet je niet gek opkijken als je het terugkrijgt.
• We leerden dat je als communicatieprofessional flexibel moet zijn. En dat je geen communicatieaanpak kunt maken die voor iedereen geldt.
• We leerden het belang van afzenderschap kennen. Dat je goed moet nadenken welke experts je aan het woord laat en via welke kanalen.

Wat kunnen we nog bijleren?

• De geleerde lessen over toegankelijker communiceren en de multidisciplinaire aanpak vasthouden, niet terugvallen in de waan van de dag. De analyse en strategie breder maken, samen met andere expertises.

• Begin eens bij de mensen die je niet bereikt. Het kan verfrissend zijn om op te houden met communiceren wat van mensen wordt verwacht en andere oplossingen te bieden. Zoals de NS die persoonlijke hulp bieden aan mensen die niet met de trein durven/kunnen.
• Communicatieprofessionals bij de overheid moeten zich meer verdiepen in de sociale processen die een rol spelen bij een crisis, weerstand of wantrouwen. De perspectieven van anderen leren kennen en je daarin verplaatsen. Dat gaat veel verder dan sociale media-analyse.
• Leren hoe je minder verkrampt met communicatie omgaat; beslissingen en afwegingen eerder actief openbaar maken.
• Meer vanuit een positief basisvertrouwen communiceren. Zoals de zorgverzekeraar die overstapte van een model van wantrouwen naar dialoog, waarna het aantal wanbetalers nog maar 10% was vergeleken bij daarvoor.
• Soms moet je de inhoud vergeten en kijken wat er gebeurt. Dat betekent niet: luisteren om te horen wat je moet doen. Het betekent wel: luisteren om erkenning te geven.

Rondje crisis

De vele crises en conflicten volgen elkaar in hoog tempo op. Corona, de wooncrisis, de toeslagenaffaire… Wat is hiervan de impact op de (publieks)communicatie? Wat doet dit met het vertrouwen in de relatie tussen burger en overheid? En wat betekent het om voor de overheid te werken in een wereld waarin conflict en communicatie steeds hechter aan elkaar gekoppeld blijken te zijn? Daarover ging de dialoogtafel Crisis en conflict op 16 februari 2023.

Crises, je hebt ze in alle soorten en maten, zo wordt duidelijk tijdens het voorstelrondje. Menno: ‘Soms is een crisis helemaal geen crisis, maar gewoon een issue of een probleem.’ Je hebt de flitscrisis: eentje die zich plotseling aandient. Een crisis die zich langzaam opbouwt, zoals de woningnood of de klimaatcrisis. Een kortdurende crisis, zoals een stroomstoring. Of een langdurende, zoals corona.

En als er een economische crisis is, dan mag Peter Hein die achteraf verklaren. Anders dan woordvoerders bij een ministerie spreekt hij dan niet zozeer namens een organisatie, maar meer over Nederland in het algemeen. Maar ook het CBS heeft te maken met een publieke reactie. Zo was er de nodige ophef over een onderzoek naar het verband tussen de uithuisplaatsingen en toeslagenaffaire. 'Je merkt dat ook onze manier van communiceren onder een vergrootglas ligt.'

Binnen drie dagen moesten we een campagne hebben

Over de toeslagaffaire gesproken. ‘Hoe is het nu bij de Belastingdienst?’, vraagt Menno aan Harrie. ‘Het is al jaren crisis en dat begon met de toeslagenaffaire.’ Harrie ziet wel wat verbetering. Mensen geven heel langzaamaan een iets hoger rapportcijfer omdat er de laatste tijd minder slecht nieuws over de Belastingdienst verschijnt.

Voor Francien was COVID-19 de grootste crisis die ze tot dusverre meemaakte. De volle crisisstructuur was geactiveerd in de fase vanaf maart 2020. Dat betekent dat het Nationaal Kernteam Crisiscommunicatie actief is met als doel eenduidige pers- en publiekscommunicatie namens de overheid. ‘Binnen drie dagen moesten we een campagne hebben. De eerste persconferentie ging mis, met vijf bewindspersonen, een soort stoelendans. Daarna kwam er meer regie en verbinding met de regionale en lokale communicatieprofessionals.’

‘Hoe was dat op lokaal niveau, in Amsterdam?', vraagt Menno aan Egbert. ‘Toen zat ik plots ook in een crisisstructuur. En dan leer je snel om op een andere manier te communiceren. Met filmpjes en plaatjes probeerden we specifieke doelgroepen te benaderen via andere kanalen, zoals WhatsApp.’

Egbert vindt dat de overheid sinds de commissie-Wallage wel wat minder dogmatisch is gaan communiceren. ‘Maar communiceren in een andere taal bijvoorbeeld is nog steeds iets wat een burgemeester in de gemeenteraad moet uitleggen.’

Francien herkent dit. ‘Tijdens een crisis ga je pragmatischer communiceren. Je leert je communicatie ook in korte tijd aanpassen op basis van peilingen. Dan blijkt bijvoorbeeld dat je jongeren niet goed bereikt. Maar vervolgens moet je wel uitleggen, in de Tweede Kamer en ook aan de Onderzoeksraad voor Veiligheid, waarom wij als Rijksoverheid influencers gebruikten.’

Coronacommunicatie

Het brengt Francien op het belang van afzenderschap. ‘Het vertrouwen in de overheid is niet zoals het geweest is of zoals het in het begin van de coronacrisis was. Dan ben je als afzender dus minder geloofwaardig. Maar je zegt wel: wij zijn de bron van de juiste informatie tijdens de crisis. Dan moet je goed nadenken: wie brengt de boodschap over? Via welke kanalen?’

‘Dit wordt interessant’, reageert Harrie. ‘In het communicatievak denken we best nog wel lineair, zo van: je hebt een doel, een kanaal, en een boodschap en dan gaan we communiceren. Maar het vraagt veel meer analyse en vervolgens creativiteit om mensen te bereiken.’

De meeste mensen zijn visueel ingesteld

‘Dat is ook best veel toegepast tijdens corona’, zegt Francien. ‘De iconen bijvoorbeeld. Er is redelijk snel samenwerking gezocht met partijen als de Stichting Lezen en Schrijven. Steffie is toen ook ingezet (website die onderwerpen in eenvoudige taal en ondersteund door beeld uitlegt, red.). Bedoeld voor laaggeletterden, maar dit hebben we enorm verbreed. Want meer mensen zijn visueler ingesteld.’ Harrie: ‘De meeste mensen zijn dat.’

Iedereen bereiken of niet?

Het brengt het gesprek op de vraag: moet je iedereen willen bereiken of niet? Egbert: ‘Dat proberen we wel, maar we weten niet of dit lukt.’ Hij vertelt dat je te maken hebt met gelaagdheden in vertrouwen en bereik (onderzoek Eefje Steenvoorden). Zij heeft vier typen mensen beschreven, waarvan het ene type veel ontvankelijker is voor overheidscommunicatie en meer vertrouwen heeft dan het andere type. ‘Die gelaagdheid moet je ook aanbrengen in je overheidscommunicatie.’

Als je echt radicaal denkt, dan zou je ook kunnen beginnen bij de mensen die je niet bereikt

Harrie stelt dat hier eigenlijk al een opvatting onder steekt over wat 'normale communicatie' is. ‘Als je echt radicaal denkt, dan zou je ook kunnen beginnen bij de mensen die je niet bereikt.’

‘En moeten we als communicatieprofessionals ook beter uitleggen hoe de overheid in elkaar steekt?’, vraagt Francien. ‘Want je hebt kabinetspolitiek, landelijk, regionaal/lokaal, er zijn uitvoeringsorganisaties... Misschien moeten we beter uitleggen hoe we ons tot elkaar verhouden en waar je verantwoordelijkheid ligt?’

Ze noemt het voorbeeld van de Raad van de Rechtspraak, die na de toeslagenaffaire zelf met een kritisch rapport kwam. De strekking was: deze mensen hadden geen eerlijke kans, de macht van de overheid is te groot en wij hebben daarin ook een rol. ‘Is dat iets waar je wellicht ook mee kan beginnen, zodat je bouwt aan iets meer vertrouwen? Transparantie, ook tijdens een crisis.’

Een actiegroep positie geven aan tafel, dat is een voorbeeld van andere manieren vinden om mensen te bereiken

Het is een goed voorbeeld van zelfreflectie. Maar Egbert heeft zijn twijfels bij het verschil uitleggen tussen de verschillende overheden. ‘Veel mensen kunnen politiek en overheid al niet scheiden. Maar je kunt wel kiezen: wie is je spreekbuis? Dus bijvoorbeeld in crisistijd de burgemeester een grotere rol geven. Meer de wijken in. Dat doen we bijvoorbeeld bij de wooncrisis. In Amsterdam-Noord gaan we een actiegroep een positie geven aan tafel. Dat gaat verder dan participatie. Die mogen meebeslissen. Dat is een voorbeeld van andere manieren vinden om mensen te bereiken.’

Francien: ‘Soms is de rol van de overheid om iets meer op afstand te staan. Misschien moeten we dat vaker accepteren; dat je niet altijd dirigeert.’ Egbert: ‘Maar tegelijkertijd helder zijn over je rol; geen verstoppertje spelen.’

De sociale processen

Peter Hein denk dat COVID heeft laten zien dat je met communicatie ook mensen van je afstoot. 'Het is per definitie niet waar, want het komt van de overheid.' Die geest krijg je volgens hem niet zomaar terug in de fles. ‘Het vertrouwen moet worden teruggewonnen door mensen serieus te nemen. Vaak zit er helemaal geen kwade wil achter. Mensen hebben vaak gegronde redenen voor het wantrouwen. Kijk maar naar de toeslagenaffaire. En dan sta je al met één nul achter.’

De sociale processen snappen, luisteren is daarbij een heel belangrijk woord

Harrie: ‘Ik denk dat communicatieprofessionals heel erg instrumenteel zijn opgeleid; in boodschappenoverdracht. Maar het begrijpen van ingewikkelde sociale processen, dat is heel wat anders. Het zijn niet per se beleidsmaatregelen die het verzet steeds heviger maken. Vaak zijn het sociale processen die dat veroorzaken. Die moet je snappen; eerst kunnen analyseren. Luisteren is daarbij een heel belangrijk woord.’

‘Heb je daar tijd voor, in het oog van de storm?’, wil Menno weten.

Francien: ‘Ja, daar is tijdens corona wel over gesproken. We hebben continu gereflecteerd en kennis gedeeld. Met gedragsexperts, met psychologen. Die multidisciplinaire samenwerking heeft de communicatieaanpak echt verrijkt. En dat nemen we mee. In de toekomst zal er denk ik geen nationale crisis meer zijn zonder dat daar een gedragspsycholoog bij betrokken is. Nu met de opvang van vluchtelingen uit de Oekraïne: vanaf dag één peilden we het sentiment.’

‘Heel interessant wat je nu aansnijdt, want die gedragscomponent is langzaam in het communicatievak gekomen’, zegt Christine Smittenaar van de Academie voor Overheidscommunicatie, de trekker van deze dialoogtafel. ‘Maar er zijn natuurlijk nog veel andere domeinen binnen de wetenschap die we kunnen gebruiken.’

Peter Hein wijst in dit verband ook op de eerder genoemde psychologische kennis. ‘De COVID-periode was zo extreem. Er werden enorme offers van mensen gevraagd, denk aan de avondklok. Te lang is gedacht: we leggen gewoon uit wat de bedoeling is. Maar de mens is complexer. Over de psychologische effecten is weinig nagedacht.’

Hoe politieker en hoe langer een crisis duurt, hoe minder je advies wordt meegenomen

‘Daar hebben woorden toch wel een grote invloed op’, zegt Harrie. ‘En in de toespraken tijdens de coronacrisis ging dat wel eens mis. Mensen merken het bijvoorbeeld direct als een politicus strategisch praat en bezig is om zijn straatje schoon te vegen. Of het roept onbedoeld een tegenstelling op, waardoor mensen boos worden. Daar ligt een hele wetenschap onder die we nog onvoldoende beheersen.’

Peter Hein noemt de persconferentie waarin Jaap van Dissel, de voorzitter van het landelijke Outbreak Management Team, uitlegde hoe het allemaal zat met een nieuwe variant. ‘Ik kon er geen touw aan vastknopen. Kon dan niemand van tevoren bedenken: misschien moeten we dit niet doen?’

‘Zaten we hoog genoeg aan tafel als communicatie?’, vraagt Menno. Francien: ‘Als er is opgeschaald, dan zit je aan tafel met uitleg over begrijpelijkheid of gedragsadviezen. Alleen: hoe politieker en hoe langer de crisis duurt, hoe minder je advies wordt meegenomen.’

Egbert vertelt dat dit beter gaat in een kortlopende crisis. ‘Een aantal jaren geleden hadden wij een stroomstoring en toen is heel goed gebruikgemaakt van onze kernboodschappen.’

Stoppen met communiceren?

Terug naar een eerder genoemde crisis: de toeslagenaffaire. ‘Is dat eigenlijk nog steeds een crisis?’, vraagt Menno. ‘Een trauma zou ik het willen noemen’, antwoordt Harrie. Maar ik zie dit niet als een communicatievraagstuk. Dit is dienstverlening, mensen moeten worden geholpen met hun dossier, 1-op-1. Wij van communicatie kunnen voor die problemen weinig betekenen. De websites zijn er, daar mankeert niet zo veel aan. Die brieven zijn duidelijk. We zetten campagnes in en spotjes. Op zich moet het mogelijk zijn om de weg naar de Dienst Toeslagen te vinden.’  

Het kan ook verfrissend zijn om op te houden met communiceren wat van mensen wordt verwacht

‘In tijden van crisis zijn we natuurlijk heel erg geneigd om vooral te gaan zenden’, vervolgt Harrie. ‘Een flitscrisis, de traditionele 'sluit ramen en deuren', dat is natuurlijk ook gewoon zenden’, geeft Francien aan. Veel communicatie is dan vaak gericht op: wat kan ik waar vinden en wat moet ik doen?  ‘Maar bij de langdurige crisis, of eigenlijk zijn het complexe vraagstukken op opgaven die we ook crises noemen, is dit complexer.'

Harrie: ‘Het kan ook verfrissend zijn om op te houden met communiceren wat van mensen wordt verwacht. Want het is vaak een gigantische stoplap die je verhindert om echte oplossingen te kiezen. Een mooi voorbeeld vind ik de NS die persoonlijke hulp bieden aan mensen die niet met de trein durven/kunnen. Een soort strippenkaart om de eerste tien keer geholpen te worden. Out of the box-denken en daar je energie in steken.’

Peter Hein: ‘Denken vanuit de vraag.’ ‘Meer weten van de perspectieven van anderen en je daarin verplaatsen’, vult Egbert aan. ‘En dat gaat veel verder dan de sociale media-analyse. Kijken naar de mechanismen erachter. Er is bijvoorbeeld lang gedacht dat zogenaamde echokamers op sociale media bijdragen aan extremere denkbeelden [plekken waar je alleen nieuws te zien krijgt dat in overeenstemming is met je eigen denkbeelden, red.]. Maar dit blijkt niet zo te zijn.’

'Had jij het gevoel dat je genoeg kennis hierover had tijdens de coronacrisis?', vraagt Menno aan Francien. ‘Nee, over die algoritmes niet. En lastig daarbij zijn de juridische grondslagen: wat mag er van AVG (Algemene Verordening Gegevensbescherming, red.)? Dat moet je uitzoeken. Professionaliseren hierin moet je in de koude fase van een crisis doen (de fase waarin er geen crisis is, red.).’

Verwachtingen en maakbaarheid

Menno snijdt het onderwerp van Harries promotieonderzoek aan: spanningsreductie in overheidsorganisaties en hoe we die spanning met taal reduceren.

Harrie: ‘We zijn als samenleving niet goed in conflict. Wij zijn van het gepolder en het oplossen en het met elkaar eens zijn voordat het gedoe wordt. In de Kamer bijvoorbeeld gaat het bijna alleen over de toon, amper over de inhoud. Terwijl: een democratie leeft juist op conflict. Spanningen op de goeie manier bespreken om tot nieuwe ideeën of goeie processen te komen.’

Peter Hein herkent dit. ‘Hoe zorgen dat we dat de minister hier geen problemen mee krijgt? Dat is dan vaak de eerste reflex.’

Menno vraagt zich af: gingen we daar vroeger anders mee om?

Peter Hein: ‘Stel dat de coronacrisis in de jaren 80 was gebeurd. Dan waren er geen online lessen geweest. Tijdens het journaal kreeg je een stand van zaken in vijf minuten. Je had de kranten en je kon mensen bellen. Maar dan hield je communicatie wel weer op, zonder internet.’

Veel dingen gaan ondertussen geweldig goed

Francien: ‘Dat is de gewenning aan de maakbaarheid. Alles is snel te regelen, te fixen. We verwachten dat misschien nog meer van de overheid. En nu blijkt dat de overheid niet zelf alles kan oplossen. Dan moeten we dat misschien ook niet meer zeggen. Risicocommunicatie en bewustzijn in de samenleving over de veelheid aan dreigingen worden daarom steeds belangrijker. En hoe mensen zich ook zelf kunnen voorbereiden.’

Peter Hein: ‘Mensen verwachten veel van de overheid, maar er wordt ook veel verwacht van burgers.’ Harrie: ‘Ja, ook in de communicatie naar burgers. Je moet een zeker opleidingsniveau hebben om een standaardbrief van de Belastingdienst of gemeente te begrijpen. Dat lukt in veel gevallen. Want laten we niet vergeten: veel dingen gaan ondertussen geweldig goed. Maar de overheid is op afstand gekomen. Dat is voor ons toch wel een thema.’

Vertrouwenscrisis?

‘Zitten we nu in een crisis?’, vraagt Menno. Francien: ‘Niet in traditionele crisis, maar we hebben wel veel vraagstukken tegelijk.’ Menno: ‘Een vertrouwenscrisis misschien? En wat moeten we daar als communicatieprofessionals mee?’

Egbert: ‘Die is er ja. En daarvoor proberen we meer te weten te komen over die gelaagdheid van de bevolking; we willen de Amsterdammer beter leren kennen. Dat gaat met wisselend succes. Het is een luisterend oor bieden, experimenteren met dilemmalogica. Het is nog zoeken.’

Is radicale transparantie de sleutel? Harrie: ‘Daarvoor moet je beter weten wat transparantie is. Dat is volgens mij toch niet dat je miljoenen documenten aanlevert.’ Menno: ‘Het heeft te maken met navolgbaarheid van beleid; hoe besluiten tot stand komen. En die informatie beschikbaar stellen.’

Harrie: ‘En ook met elkaar leren om niet verkrampt te doen. Kijken hoe we als overheid beslissingen of overwegingen eerder openbaar maken. Dat zou een grote cultuuromslag zijn.’ ‘En vertellen wat je niet weet, of waarover je twijfelt’, vult Francien aan.

Slotronde: wat hebben communicatieprofessional geleerd van corona en andere crises?

Peter Hein: ‘De Nationale ombudsman heeft een heel belangrijk punt te pakken: dat je krijgt wat je geeft. De overheid is de afgelopen decennia steeds wantrouwender tegenover de burger. Dan moet je niet gek opkijken als dat ook een vergelijkbare reactie oplevert. Het helpt als de overheid meer vanuit een positief basisvertrouwen communiceert. Een hartverwarmend voorbeeld is een zorgverzekeraar die is overgestapt van een model van wantrouwen naar dialoog. Met als resultaat dat het aantal wanbetalers nog maar 10% is vergeleken met daarvoor.’

Egbert: ‘We moeten veel meer naar de perspectieven van anderen kijken. Mensen verwachten veel van de overheid, dus die mensen en hun verwachtingen moet je leren kennen.’

Francien: ‘Ik denk ook dat je als communicatieprofessional flexibel moet zijn. De tijd dat je een communicatieaanpak maakt voor iedereen is voorbij. Ook zeker tijdens crises moet je het lef hebben om dingen uit te proberen. En dan goed onderzoeken hoe het heeft gewerkt.’

Harrie: ‘Soms moet je ook de inhoud vergeten en kijken wat er gebeurt; wat mensen communiceren. Dat is niet luisteren om te horen wat je moet doen. Dat is luisteren om erkenning te geven. Het mooiste voorbeeld daarvan is bemiddelaar Remkes bij de stikstofmaatregel. Na drie maanden komt hij terug met exact hetzelfde plan van het kabinet, maar met één verschil: iedereen is dankbaar, volop steun en lof en we kunnen verder. Wat is daar gebeurd?’

Francien: ‘Ja, dat gaat over erkenning. Erkenning dichtbij, niet vanachter een katheder.’

Menno: ‘Ik hoop ook dat we allemaal het belang van een communicerende overheid inzien. En dat onze collega's bereid zijn om dat te leren. En dat je als ambtenaar niet alleen moet denken en handelen als ambtenaar, maar vooral niet moet vergeten te blijven denken als mens.